Renforcement des pouvoirs de l’autorité de sureté nucléaire mais financements insuffisants du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection : Un paradoxe « à la française »

 

Marie-Béatrice LAHORGUE – Maître de conférences en droit HDR

Enseignant-chercheur au CERDACC – Université de Haute Alsace

Aux termes de l’ ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire, prise sur le fondement des articles 123, 128 et 129 de la loi n°2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, l'Autorité de Sûreté Nucléaire (ASN) dispose dorénavant de pouvoirs de contrôle et de sanction renforcés sur les installations nucléaires. (I) Pour autant, ces nouvelles prérogatives et responsabilités n’ont pas rencontré auprès de l’ASN l’écho favorable escompté. En effet, cette dernière estime que – de façon contradictoire - les moyens qui lui sont attribués ne lui permettront pas de répondre de façon satisfaisante à toutes ses missions et aux pouvoirs nouvellement confiés par le Gouvernement et le Parlement. (II)

 

I - Des missions élargies, des pouvoirs de contrôle et de sanction renforcés : le nouveau visage de l’ASN à l’aune de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte

 

A. Une clarification des compétences existantes

L’ordonnance clarifie tout d’abord, à droit constant, les compétences de l'ASN en matière de décisions et de contrôle. Ainsi, ses différents domaines de compétences (installations nucléaires de base, transport de substances radioactives, équipements sous pression nucléaires, activités nucléaires) sont explicités (art. L. 592-19 C. env.). Il en est de même pour ses attributions en matière de décisions réglementaires, individuelles et de contrôle.

L'ASN prend des décisions réglementaires à caractère technique pour compléter les modalités d'application des décrets et arrêtés dans ses domaines de compétence, à l'exception de ceux ayant trait à la médecine du travail (art. L. 592-20 C. env.). Elle assure le contrôle du respect des règles générales et des prescriptions particulières dans ses domaines de compétence. Elle prend par ailleurs un certain nombre de décisions individuelles (déclarations, enregistrements, autorisations, prescriptions et les agréments (art. L. 592-21 C. env.). Enfin, elle organise une veille permanente en matière de radioprotection sur le territoire national (art. L. 592-24 C. env.), et suit les travaux de recherche et de développement nationaux et internationaux pour la sûreté nucléaire et la radioprotection. Elle rend aussi des avis sur les programmes de recherche publique nationaux dans ces deux domaines (art. L.592-31-1 C. env.).

 

B. Une gouvernance revêtue du sceau de la transparence nucléaire

On peut s’étonner du fait que l’article L. 592-1 C. env. a été modifié par l’ordonnance en vue d’ajouter que l’ASN participe aussi « à l'information du public et à la transparence dans ses domaines de compétence. En effet, la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (TSN) qui a créé l’Autorité de sûreté nucléaire, lui donnait pour mission générale de participer au contrôle de la sûreté nucléaire, de la radioprotection et des activités nucléaires mentionnées à l'article L. 1333-1 du code de la santé publique (CSP). Elle définissait déjà de la façon suivante la transparence nucléaire : « ensemble des dispositions prises pour garantir le droit du public à une information fiable et accessible en matière de sécurité nucléaire.» L’article 4 de la loi TSN disposait par ailleurs que « L'Autorité de sûreté nucléaire, autorité administrative indépendante, participe au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et à l'information du public dans ces domaines ».

Faut-il voir dans l’ajout du mot « transparence » par l’ordonnance du 10 février 2016 une remise en cause de la fiabilité et de l’accessibilité de l’information délivrée jusque-là par l’ASN ? A moins qu’il ne s’agisse de renforcer ici son statut d’autorité administrative indépendante en battant en brèche les derniers champs protégés par le sceau du secret ?

On peut aussi – au plan strict du droit - y voir une ultime transposition de l’objectif général de transparence de la directive 2009/71/Euratom modifiée établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des INB. Plusieurs autres textes fondamentaux posent eux aussi cette obligation de transparence. Ainsi, la décision 87/600/Euratom du Conseil du 14 décembre 1987 relative aux modalités communautaires en vue de l'échange rapide d'informations dans le cas d'une situation d'urgence radiologique fait obligation aux États membres de notifier et de communiquer des informations à la Commission et aux autres États membres en cas d'urgence radiologique sur leur territoire. De son côté, la directive 2013/59/Euratom du 5 décembre 2013 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire contre les dangers résultant de l'exposition aux rayonnements ionisants impose aux États membres des obligations concernant l'information de la population sur les mesures de protection sanitaire applicables et sur le comportement à adopter en cas d'urgence radiologique, ainsi que la fourniture régulière d'informations actualisées aux personnes susceptibles d'être affectées dans un tel cas d'urgence.

 

C. De nouveaux pouvoirs de contrôle et de sanction inscrits au code de l’environnement

Si l’ASN dispose traditionnellement de pouvoirs de contrôle et de sanction prévus aux codes de l’environnement et de la santé publique, l’ordonnance du 10 février 2016 complète le dispositif existant en les renforçant amplement.

En premier lieu, l’ordonnance (art. 23) crée au sein de l’ASN une nouvelle commission des sanctions chargée de prononcer les sanctions administratives pécuniaires. Sa création est fondée sur l’obligation de respecter le principe de séparation des fonctions d'instruction et de jugement prévu par la Convention européenne des droits de l'homme et la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Ainsi quatre nouvelles dispositions sont intégrées au code de l’environnement (art. L. 592-41 à L. 592- 44).

Lorsque l'importance particulière des risques ou inconvénients le justifie, l’ASN peut dorénavant recourir à des tierces expertises et prescrire au responsable d'une activité contrôlée la réalisation (aux frais de celui-ci) d'analyses critiques d'un dossier, d'expertises, de contrôles ou d'études (art. L. 592-23 C. env.). L’'ASN peut aussi contrôler les exploitants nucléaires en dehors du périmètre de leurs installations et – à ce titre – renforcer ses contrôles sur les opérations de sûreté conduites par des sous-traitants (art. L. 593-33 C. env. nouveau – art. 30 de l’ordonnance).

Le régime juridique des installations nucléaires de base (INB) connaît aussi quelques modifications directement inspirées de celui des ICPE soumises à autorisation. Tout d’abord, la mise en service d’une INB autorisée par l’ASN peut être partielle (art. L. 593-11 C. env.). S’inspirant directement de l’article L. 512-3 C. env relatif aux ICPE, les prescriptions fixées aux INB par l'ASN peuvent désormais porter sur des moyens de suivi, de surveillance, de mesure et d'analyse. A l’instar des ICPE qui doivent veiller à la protection des intérêts inscrits à l’article L. 511-1C.env., l’article L. 593-6 C. env. modifié dispose dorénavant que l'exploitant d'une INB doit accorder « la priorité à la protection des intérêts protégés au code et à son amélioration permanente, en premier lieu par la prévention des accidents et la limitation de leurs conséquences au titre de la sûreté nucléaire » : transposition au domaine nucléaire du principe de prévention inscrit à la Charte de l’environnement. Se trouve ainsi expressément transposé l’objectif général de sûreté nucléaire posé par la directive « sûreté ». Cette nouvelle disposition du code de l’environnement vise aussi à instaurer l’obligation pour l’exploitant nucléaire de mettre en place un système de management intégré et un plan d'urgence interne. Il s'agit là encore d'une mise en cohérence avec la législation ICPE modifiée en 2013 pour transposer la directive Seveso III (voir le rapportau Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016). Enfin, s’inspirant là encore du régime juridique des ICPE et en vue de limiter les sites orphelins, l’article L. 593-6. III C. env. évoque l’hypothèse où « l'exploitant n'est pas le propriétaire de l'installation ou du terrain servant d'assiette » (hypothèse précédemment non inscrite au code de l’environnement). En cas de défaillance de l'exploitant, des prescriptions peuvent être mises à la charge du propriétaire dans les conditions mentionnées à l'article L. 596-5 C. env.. Ce dernier ne peut alors pas s'opposer à la mise en œuvre des prescriptions imposées.

L’ordonnance traite aussi des réexamens (désormais dénommés « réexamens périodiques ») que l'exploitant d'une INB doit réaliser périodiquement en vue de protéger les intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 C. env. La périodicité du réexamen ne peut être inférieure à dix ans pour les installations soumises à la directive « sûreté » qui prévoit cette périodicité minimale. L’art. L. 593-19-1 C. env. dispose que l'exploitant procède par ailleurs régulièrement au recensement des substances et mélanges dangereux susceptibles d'être présents dans l'installation dans des quantités telles qu'ils peuvent être à l'origine d'accidents majeurs (au sens de la directive Seveso III).

Enfin, en nommant parmi ses agents des inspecteurs de la sûreté nucléaire (art. L. 596-2 C. env.) dans des conditions qui seront fixées par voie de décret en Conseil d’Etat, l’ASN pourra procéder à des contrôles qui pourront donner lieu à des sanctions administratives (art. L. 596 -3 à 6 C. env.), des amendes administratives (art. L. 596-7 à 9 C. env.) et des sanctions pénales (art. L. 596-10 à 12 C. env.). L’ordonnance a procédé à un renforcement des sanctions administratives et pénales en alignant au-demeurant leur quantum sur celui prescrit au code de l’environnement pour les ICPE. Ainsi, le montant maximal de l'amende administrative est porté de 15 000 € à 10 millions d'euros en matière d'INB, 1 million d'euros en matière d'équipements sous pression nucléaires, et 30 000 € en matière de transport de substances radioactives. Le montant maximal de l'astreinte journalière est porté de 1 500 € à 15 000 €.

Les délits existants sont renforcés (art. L. 596-11 à 12 C. env.) : l'amende pour exploitation d'une INB en violation d'une mise en demeure est portée de 75 000 € à 100 000 €, le délit d'obstruction prévu à l'encontre du propriétaire du terrain est étendu au propriétaire de l'INB, et la peine prévue à l'encontre des personnes morales en cas d'exploitation non autorisée d'une INB est portée à 10 millions d'euros.

 

II - La réforme toujours attendue du financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection

 

A. Une histoire ancienne : Avis n° 2011-AV-0135 du 9 novembre 2011 relatif au budget du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour l’année 2012

Si le financement du nucléaire français est « lisible » (P. MEDEVIEILLE, Avis n°113 sur le projet de loi de finances 2015 (2014-2015) fait au nom de la commission du développement durable, déposé le 20 novembre 2014), il est quelque peu complexe. Les ressources de l'ASN dépendent de plusieurs programmes distincts et d'une taxe affectée à l’Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (IRSN). Le financement de l'ASN dépend à ce jour, en coûts directs, des programmes 181 «Prévention des risques » et 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière ». L'IRSN met en œuvre l'expertise technique pour le compte de l'ASN. Il reçoit de son côté une dotation au titre du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » de la mission Recherche et enseignement supérieur, dotation à laquelle s'ajoute une part dédiée de la contribution annuelle due par les exploitants des INB. La loi de finances rectificative n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 a en effet instauré un abondement des crédits de l'IRSN par une taxe versée annuellement par les exploitants (580 millions d’euros en 2014). Cette contribution annuelle au profit de l’IRSN est versée par tous les exploitants INB à compter de la date d’autorisation de création d’une installation jusqu’à sa radiation de la liste des INB. (http://www.asn.fr/L-ASN/Presentation-de-l-ASN/Les-moyens/Les-moyens-financiers).

Depuis son Avis n° 2011-AV-0135 du 9 novembre 2011 relatif au budget du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour l’année 2012, l’ASN propose de réformer le financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection par la création d’une ressource pérenne à la place de la contribution annuelle versée par les exploitants nucléaires : « un programme budgétaire unique consacré au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France, incluant notamment les crédits d’expertise de la mission d’appui technique de l’IRSN ».

Ce système existe déjà dans plusieurs pays européens tels que la Belgique, l’Espagne ou la Grande-Bretagne où l’Office for nuclear regulation britannique tire 98 % ses ressources de taxes acquittées par les opérateurs. L’ASN propose que le mode de financement de l’IRSN soit étendu à elle-même et aux CLI « afin d’assurer dans la durée un financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection à la hauteur des enjeux ». (Extrait Avis ASN du 17 octobre 2014). « Pour autant, le maintien d'une dotation budgétaire est de nature à garantir une plus grande indépendance de l'Autorité, ou tout au moins à éviter que celle-ci ne soit mise en cause » (Avis n°113, op.cit.).

Dans son Avis du 17 octobre 2014(n° 2014-AV-0214)l’ASN prenait acte des trente emplois supplémentaires qui lui étaient attribués sur la période 2015-2017 et de la stabilité de son budget de fonctionnement au projet de loi de finances 2015. Elle prenait acte également du maintien à leur niveau actuel des ressources allouées à l’IRSN. Si elle appréciait « l’effort consenti par le Gouvernement dans un contexte budgétaire extrêmement contraint », elle constatait néanmoins que l’essentiel de ses besoins et de ceux de l’IRSN en emplois et en crédits supplémentaires, exposés dans son précédent Avis du 6 mai 2014 (n° 2014-AV-0205), demeuraient notamment au regard des enjeux de la France en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection. A cette occasion, elle réitérait sa demande de réforme du financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en vue de doter l’ASN et l’IRSN d’un financement (adapté et adaptable aux enjeux) reposant à la fois sur le budget de l’Etat et sur une contribution annuelle des exploitants nucléaires fixée par le Parlement. L’ASN suggérait alors de prendre également en considération le financement complémentaire spécifique des commissions locales d’information (CLI) prévu par l’article L. 125-31 C. env. à partir du produit de la taxe sur les INB.

Dans son Avis du 6 mai 2014,l’ASN demandait déjà au gouvernement un renforcement de ses effectifs et de ceux de l’IRSN (jusqu’à 190 emplois en 3 ans) et de ses finances (jusqu’à 36 millions d’euros en 3 ans) afin de renforcer ses missions de contrôle de la sûreté nucléaire au-regard des nombreux enjeux de la filière électronucléaire :

-        le nécessaire renforcement de la sûreté du parc nucléaire français à la suite de l’accident de Fukushima ;

-        le vieillissement des centrales nucléaires et l’instruction de la demande de prolongation de leur fonctionnement au-delà du quatrième réexamen de sûreté ;

-        la mise en fonctionnement du réacteur EPR sur le site de Flamanville ;

-        le développement du projet CIGEO et l’examen des options de sûreté ;

-        la montée en puissance de la problématique du démantèlement ;

-        les premiers réexamens de sûreté de plus d’une cinquantaine d’installations exploitées par le CEA et AREVA, notamment à l’usine de La Hague.

 

B. Les enjeux d’une réforme du financement nucléaire français

Le renforcement du « dispositif dual » ASN/IRSN est fondamental pour le maintien sur le long terme de l’état général de la sûreté et de la radioprotection en France

L’article L. 592-14 C. env. dispose que : « L’Autorité de sûreté nucléaire propose au Gouvernement les crédits nécessaires à l’accomplissement de ses missions. Elle est consultée par le Gouvernement sur la part de la subvention de l'État à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire correspondant à la mission d'appui technique de l'institut à l'Autorité de sûreté nucléaire». En application de cette disposition, l’ASN a rendu le 9 février 2016 son Avis relatif au budget du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France pour les années 2016 et 2017 (n° 2016-AV-0257).

Du côté du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, la réduction des effectifs se poursuit à « un rythme soutenu » (Extraits rapport général fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances 2016 - A. de MONTGOLFIER déposé le 19 novembre 2015). Le plafond d’emplois du ministère pour 2016 qui porte les effectifs du programme support de l’ASN, imputés sur le programme 181 Prévention des risques, s’élève à 30 722 équivalents temps plein travaillés (ETPT) contre 31 642 ETPT en 2015.

Dans ce schéma de réduction de la dépense publique, la masse salariale de l’ASN a été néanmoins épargnée « compte tenu de l’évolution de ses missions », selon le rapporteur général au projet de loi de finances 2016. Celle-ci prend en effet en compte un renforcement des effectifs de l’opérateur par un schéma d’emplois de + 10 ETP. Le plafond d’emplois de l’ASN, fixé à 375 ETPT en 2015, passe à 392 ETPT en 2016.

L’analyse de l’ASN exprimée dans ses trois avis budgétaires précédents reste cependant d’actualité. Elle prend à nouveau acte de l’effort consenti par le Gouvernement et le Parlement pour lui accorder 30 postes supplémentaires sur le triennal 2015-2017 et pour maintenir les crédits d’expertise de l’IRSN. Mais, elle considère que cet effort (+ 1,25% à la loi de finances 2016) demeure insuffisant au regard des enjeux actuels en matière de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France.

De ce fait, l’ASN donnera la priorité au traitement des sujets comportant les enjeux les plus importants en termes de protection des personnes et de l’environnement. Faute d’effectifs suffisants, elle devra, dès 2016, privilégier le contrôle des installations et activités existantes au détriment des projets nouveaux. Faut-il ici entre les lignes entr’apercevoir l’abandon de l’EPR ?

A ce jour, sa proposition de réforme du financement nucléaire français est demeuré lettre morte. Pourtant, la hausse significative des missions confiées à l'ASN appelle dans l’intérêt général une rénovation du financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

 

Lire aussi :

La sûreté nucléaire de demain : un enjeu financier et démocratique, rapport d'information de M. Michel BERSON fait au nom de la commission des finances, n° 634 (2013-2014) - 18 juin 2014

Proposition ASN/IRSN de réforme du dispositif de contrôle de la sûreté et de la radioprotection

Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire - NOR: DEVP1520775P JO 11 février 2016

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Risques Etudes et Observations | RISEO

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